Az alábbi írás eredetileg „A választás fensége” című tanulmánykötetben jelent meg 2021-ben (szerk. Szentpéteri Nagy Richárd, Noran Libro Kiadó) és nagy örömmel osztjuk most meg itt különös tekintettel a közös ellenzéki választási program készítőire.
Szerző: Kozák Márton
Páratlanul izgalmas társadalomtudományos kísérletként is felfoghatjuk az elmúlt három évtized közép-kelet-európai történetét: vagy másfél tucat posztkommunista állam elindul a többpárti parlamenti demokráciává válás útján – mi történik, ha az egyik országban egyetlen változót kicserélünk? Mi történik, ha a választási rendszer mindenhol sokkal inkább arányos, mint aránytalan, a kontroll országé viszont súlyosan aránytalan? Szinte laboratóriumi környezetben vizsgálható a kiválasztott változó társadalomfejlődésre gyakorolt hatása! Nincs az a természettudós, aki a maga szakterületén ne lenne elégedett a „választási rendszer jelentősége: Magyarország vs. minden más közép-kelet-európai átalakuló állam” kísérlet feltételeivel.
A kísérlet sikerült. Kétséget kizáróan bebizonyosodott – és erről szól ez a dolgozat –, hogy autokratikus rezsimekből átalakuló országokban a túlnyomóan arányos választási rendszer a demokratikus átmenet sikerének szükséges előfeltétele. Nem elégséges, de elengedhetetlenül szükséges előfeltétele.Ennek a változónak van a legfontosabb a szerepe abban, hogy egy demokratikus hagyományokban szegény posztkommunista országot legyőzik-e saját autokratikus hagyományai, vagy intézményes-jogi eszközökkel gátat szab démonainak.
Nálunk is különleges védelmet kellett volna kapjon a hatalom megosztásán nyugvó rezsim, ehelyett ’89-es magyar közjogi rendszer valósággal fölkínálta a kizárólagos hatalom könnyű megszerzésének lehetőségét.[1] Volt politikus, aki ezt korán felismerte, és társadalom rossz reflexeire építve könyörtelenül élt is vele.[2] Az egyedülálló közjogi szerkezet miatt lett Magyarországból afféle politikai-társadalomtudományi Galápagos-szigetek, olyan hely, ahol a térségben másutt ismeretlen közjogi feltételek egzotikus, a posztkommunista világban csak itt létező politikai flóra és fauna kialakulásához vezettek.
Nem mindenki gondolja így. „Van, aki azt mondja, hogy ha másmilyen lett volna a választási rendszer, arányos lett volna, egész másképp alakult volna a történelem. Ezt őszintén szólva gyerekségnek tartom” – mondta nemrég egy előadásában az 1989-es közjogi mű létrehozásának kulcsszereplője, Tölgyessy Péter, majd kicsit később azt, hogy másmilyen választási rendszerrel a Fidesznek nem lett volna 2010-ben alkotmányozó többsége [3]. 2014-ben ugyanakkor megállapította, hogy „a kormányfő az alkotmányos magyar állam történetében kivételes hatalomkoncentrációt teremtett”[4]. Ő tehát nem lát összefüggést a választási rendszer milyensége és a kivételes mértékű hatalomkoncentráció között.
Jó. Akkor nézzük meg közelebbről, hogyan történhetett meg, hogy nálunk az állam egyetlen ember szolgálatában áll.
Magyarország mássága – túlhatalom minden mennyiségben
- Magyarország az elmúlt harminc évben a régió más országaitól egyre merészebb ívben és gyorsuló ütemben elkanyarodó fejlődési pályát futott be. A külön út tartalmilag a hatalommegosztás törvényi, intézményi és személyi feltételeinek radikális felszámolásában ragadható meg.
- Magyarország nem előfutár és nem pionír. A közép-kelet-európai régió olyan maradt, amilyen volt: keletinek nyugatias, nyugatinak keleties. Nincs illiberális trendforduló vagy autokratikus fordulat, és a joguralom sem tört látványosan előre. Magyarország politikai szerkezete változott nagyot, és ma már a harmadik világ alsó felével mutat erős hasonlóságot.
- Ezt a folyamatot a World Justice Project (WJP) Rule of Law indexe, ezen belül a nyugati társadalomfejlődés lényegét magába sűrítő mutató, a kormányzati hatalom korlátai segítségével írjuk le.
Haladjunk lépésről lépésre!
Először is meg kell indokoljuk, hogy a forgalomban lévő, bevett indexek közül miért a World Justice Projectét használjuk.
Jakab András, a salzburgi egyetem professzora, az MTA Jogtudományi Intézetének volt igazgatója alapos tanulmányban vetette össze a Freedom House, a Bertelsmann Stiftung, a Világbank és a World Justice Project (WJP) jogállamiság mérésére kidolgozott indexeit, és ezek közül a legkidolgozottabbnak és specifikusan a jogállamiság kérdéseire fókuszálónak az utóbbit tartotta.[5] Egy két évvel később írott munkájában megerősítette, hogy fogalmilag és módszertanilag egyaránt a WJP Rule of Law indexe a legjobb[6].
A WJP munkájának különlegessége és egyik legnagyobb erőssége, hogy nem a jogállamiság kritériumainak való formális megfelelést listázza, hanem az államgép működését de facto vizsgálja. Nem egy intézmény létét vagy nem létét tekintik a jogállamiság garanciájának vagy a garancia hiányának, hanem a tényleges gyakorlatot (l. Alkotmánybíróság vs. Magyarország és Finnország). Hasonlóképpen nem következtetnek a legfőbb ügyész függetlenségére csupán abból, hogy nincs a kormány alá rendelve és a parlament választja kétharmaddal, hanem megnézik, hogy az ügyészi szervezet hogyan kezeli például a kormányfő nagyon közeli családtagjának OLAF által alaposan dokumentált ügyeit, vagy vádat emelnek-e a mentelmi joguktól okkal megfosztott, de a kormánypártnak alkotmányozó többséget biztosító képviselők ellen. Ugyancsak a tényleges működésből indulnak ki a bíráskodás megítélésénél is, nem pedig abból a kultúrállamokban szokatlan tényből, hogy egy vezető kormánypárti politikus felesége tölti/töltötte be az Országos Bírósági Hivatal (OBH) elnöki tisztét, és a jövőben sem azt tekintik perdöntőnek, hogy az OBH két frissen kinevezett alelnöke közül az egyik az igazságügyminiszter anyósa, a másik a földije.[7]
Ezek mellett a legfontosabb szempont, hogy a WJP[8] az egyes országokban külön is vizsgálja a hatalommegosztást, a kormányzati hatalom korlátainak állapotát. Ezzel a mutatóval[9] nagy pontossággal kijelölhető egy ország tényleges helye a jogállamtól a pártállamig, a liberális demokráciától a zsarnokságig terjedő skálán.
Az alábbiakban ezt fogjuk tenni.[10]
Az 1. grafikon a hatalommegosztással történt magyarországi leszámolás évenkénti állását mutatja. Arról nincs adat, hogy milyen állapotban voltak a kormányzati hatalom korlátai 2010-ben, amikor „a Nemzeti Együttműködés Rendszerét megalapító politikai erők”[11] megdöntötték a plurális rendszert, az viszont látszik, hogy a görbe az első jelentéstől, 2012/23-tól kezdve lefele tart. A kormányzati hatalom korlátainak eróziója folyamatos.
Elterjedt vélekedés szerint az erózió magyarországi mértéke ugyan kirívó, de a liberális demokrácia világszerte válságban van, máshol is előretörnek a hatalomkoncentrációt a bajokra gyógyírként kínáló politikai erők, következésképp a magyar miniszterelnök csak ad absurdum vitt egy egyébként globális, a közép-kelet-európai térségre is jellemző folyamatot.
A WJP jelentései alapján készített grafikonok nem támasztják alá, hogy létezne ilyen tendencia. A 2. grafikon szerint Európa keleti felén összességében sem az uniós, sem az unión kívüli országcsoportban nem gyengültek a kormányzati hatalom korlátai – az előbbieknél annak ellenére sem, hogy a 2015 őszi választásokat követően Lengyelországban is a magyarországihoz hasonló folyamatok kezdődtek (ami természetesen rontotta az országcsoport átlagát). A kormányzat hatalmának magyarországi kontrollja 2016-ra az EU-n kívüli posztkommunista államok szintjére süllyedt, azóta pedig folyamatosan és stabilan az unión kívüli keleti államoké alatt marad.
EU: Lengyelország, Csehország, Románia, Szlovénia Horvátország, Bulgária, Észtország
nem-EU: Ukrajna, Moldova, Észak-Macedónia, Albánia, Szerbia
A 3. grafikon az elmúlt évtized leghihetetlenebb fordulatát mutatja: ha árnyalattal is, de még a WJP elemzésében szereplő három közép-ázsiai volt szovjet posztkommunista állam, az itt összefoglalóan és önkényesen (az egész különlegesen autokratikus Türkmenisztántól megkülönböztetve) Kelet-Turkesztánnak nevezett Kazahsztán, Kirgizisztán és Üzbegisztán első emberének hatalma sem oly korlátozatlan, mint a végrehajtó hatalom magyarországi birtokosáé. Ez elsőre valószerűtlennek tűnik. De ha végiggondoljuk, hogy van-e törvény vagy szervezet, ami az alkotmányozó többséget birtokló magyar miniszterelnök hatalmát korlátozni lenne képes, beláthatjuk, ilyen nincs. Nincs az a képtelenség, ami itt ne történhetne meg. A helycsere oka tehát nem a türk népek családjának a joguralom birodalma felé tett nagy ugrása.
“Kelet-Turkesztán”: Kazahsztán, Kirgizisztán, Üzbegisztán
Az alábbi két táblázattal más nemzetközi környezetbe helyezve árnyaljuk a magyarországi hatalomkoncentrációról kialakuló képet. A WJP kezdettől fogva regionális és jövedelmi csoportonkénti bontásban is közli az egyes országok adatait. Látható, hogy mindkét vonatkoztatási csoportban (ti. az Európai Unió, az Európai Szabadkereskedelmi Társulás és Észak-Amerika vizsgálatba bevont 24 állama, illetve a világ 37 leggazdagabb állama) messze a magyar kormányzatnak kell a legkevésbé számolnia tevékenysége bármiféle kontrolljával. Összegezve: Magyarország mind az atlanti világból, mind a világ tehetősebb országainak sorából messze kilóg (az előbbinél csak Bulgária képez egy lépcsőfokot köztünk és a lista alja között). A táblázatok látványos feszültséget mutatnak a magyar, illetve a nyugati szövetségi rendszer vagy a világ tehetősebb államainak politikai szerkezete között – a hatalomkoncentráció és a jómód nem fér össze, olvasható ki a táblázatból.
| A kormányzati hatalom korlátai az EU, EFTA és Észak-Amerika 24 országában (az utolsó négy ország pontszáma) | |||
| pontszám | regionális helyezés | globális helyezés | |
| Lengyelország | 0,58 | 21 | 51 |
| Horvátország | 0,58 | 22 | 53 |
| Bulgária | 0,46 | 23 | 91 |
| Magyarország | 0,4 | 24 | 108 |
Forrás:www.worldjusticeproject.org
| A kormányzati hatalom korlátai a 37 gazdag ország csoportjában (az utolsó négy ország pontszáma) | |||
| pontszám | csoport helyezés | globális helyezés | |
| Trinidad | 0,56 | 34 | 55 |
| E. A. Emírségek | 0,56 | 35 | 59 |
| Panama | 0,54 | 36 | 62 |
| Magyarország | 0,4 | 37 | 108 |
Forrás:www.worldjusticeproject.org
A 4. grafikon szemlélteti a magyar fejlődés lényegét. A fokozatos lecsúszás a jogállamiság-indexet alkotó valamennyi mutató (korrupció, nyílt kormányzás, alapjogok, a szabályozások kikényszerítése, büntető és polgári bíráskodás) tekintetében (kivétel a rend és biztonság, ebben a mutatóban Magyarország a jók között van) a jogállam tudatos lebontásának következménye. De ezek mégis csupán járulékos elemei az „alkotmányos keretek között megvívott forradalom” apropóján létrehozott új rendszernek.
A rezsim prioritásának csúcsán a kormányzati hatalom útjában álló akadályok likvidálása áll. Ezért láthatjuk azt, hogy míg a jogállamiság-index egyéb elemei összességében viszonylag diszkrét „türkösödést” jeleznek, a kormányzati hatalom korlátainak mutatója – tőzsdei kifejezéssel – valósággal beszakadt. A panoráma teljessége kedvéért tudni kell, hogy a hatalomkoncentráció mértéke tekintetében a vizsgált 128 országból Magyarország a 108. Ennek az összetett mutatónak részét képezi, hogy „a parlament képes-e a gyakorlatban ellenőrizni és felügyelni a kormányt”. A válasz az, hogy nem, egyáltalán nem képes – ebben a mutatóban Magyarország a 121.[12] A jelentés készítésekor még nem volt a magyar jogrend része a felhatalmazási törvény.
Összességében mindez két dolgot jelent. Egyrészt, hogy Magyarország már nem tekinthető képviseleti demokráciának, másrészt, hogy az elmúlt évtizedben – a gazdasági erőforrások és a médiahozzáférések monopolizálását se feledjük – de facto megsemmisültek a békés kormányváltás nyugati világban szokásos, intézményes feltételei.
Egyedül Lengyelország görbéje fut párhuzamosan a magyarral, nem véletlenül. Jarosław Kaczyński már ellenzékben azzal lelkesítette híveit, hogy elhozzák Varsóba Budapestet, és hatalomra kerülve valóban a magyar példa szerint jártak el. A lengyel vezetésben tehát a politikai hatalom teljes kisajátítására van akarat, a politikai kontroll intézményeinek megszállására – mivel a kinevezések egyszerű többséget igényelnek – pedig van lehetőség. Van viszont egy erős gátja a hatalommegosztás intézményei fölötti totális győzelemnek: az alkotmány arányos választási rendszert ír elő, ezért nehéz alkotmányozó többséghez jutni.[13] Ezért fut a lengyel görbe a magyarral párhuzamosan, de jóval a magyar fölött, és ezért kisebb a hatalomkoncentráció ott, mint itt.
A WJP anyagaiból azt látjuk tehát, hogy
- Magyarországon a végrehajtó hatalom előtt de facto nincsenek korlátok. A parlamentnek nincs ellenőrző szerepe. A jogállamiság egyéb elemei a hatalomkoncentrációnak alárendelten csorbultak.
- az átalakuló országok közül csak nálunk volt ilyen folyamat. Erre még szegényesebb demokratikus tradícióval, gyengébb nyugatias beágyazottsággal és keletiesebb értékkészlettel rendelkező országokban sincs példa.
- a magyar kormányzat túlhatalma nagyobb, mint a közép-ázsiai országok átlaga.
- Lengyelországban a kisebb mértékű a kormányzat túlhatalma, mert nincs alkotmányozó többség.
Szlovákia – más választási rendszer, sikertelen autokratikus próbálkozások[14]
Nincs még egy ország, amelytől hasonlóan csekély történelmi és kulturális távolság választaná el Magyarországot. Mindkettő innen van a Lajtán és az egykori vasfüggönyön, a két, túlnyomóan katolikus nép évszázadokig egy államszervezetben élt, az Inglehart–Welzel-féle értéktérképen viszonylag kicsi köztük a távolság, s nem utolsósorban Szlovákia népességének tizede magyar.
A rendszerváltást követő évtizedben Magyarország volt a nyugatosodás éllovasa, Szlovákia a sereghajtó. Két évtized alatt a helyzet megfordult: ma Szlovákiában összességében a jog uralkodik, nálunk kizárólagosan a kormányfő, ők csatlakoztak az Európai Ügyészséghez, itt a legfőbb ügyész biztosítja a kormánypárt alkotmányozó többségét, nekik eurójuk van már tíz éve, nekünk gyengülő forintunk. Kevesen hitték volna, hogy így lesz. Egy szlovák dokumentumfilm[15] segít elindítani a gondolkodást, hogy megértsük, miért történt így.
1994-ben Vladimír Mečiar elhatározta, hogy autokrata lesz. Korábban kétszer megnyerte a választásokat, mindkétszer idő előtt távozni kényszerült posztjáról. Nem akart újabb bukást, ezért a harmadszor is megnyert választás után elhatározta, megsemmisíti, amit bukásai okának tartott: a parlamenti demokráciát.
1994 novemberében a parlament alakuló ülése 10 órakor kezdődött, másnap reggel 9-kor ért véget, ezalatt Mečiar képviselői mindent megszavaztak, amit a régi-új miniszterelnök keresztül akart vinni. 41 hivatalnokot váltottak le, köztük a köztévé vezetését, az állami rádió igazgatóját, az államügyészt, az Állami Számvevőszék elnökét és a titkosszolgálati vezetőket, a Nemzeti Vagyonalap Elnökségének, valamint Ellenőrző Bizottságának összes tagját és elnökét, az ellenzéket pedig minden parlamenti és parlamenten kívüli pozíciójától megfosztották. A független Szlovákia legkeményebb négy éve kezdődött ezzel a belépővel.
A minden más hatalmat elsöpörni akaró Mečiar mégis megbukott az 1998-as választásokon.Győzött egy széles, a jobbközép keresztény, liberális és a magyar pártokat összefogó szövetség, és Mečiar már soha nem tudott visszakapaszkodni a hatalomba. A következő nyolc évben az ország az EU, a NATO és az eurozóna tagja lett, és ha ellentmondásosan is, de elindult fölfelé. Nem jött el a Kánaán, Szlovákia később sem lett a Kelet Svájca – de Közép-Ázsia egzotikus közép-európai rezervátuma sem lett belőle, mint déli szomszédjából.
Mečiarból nem azért nem lett a hatalom ellensúlyait hiánytalanul kiszerelő autokrata, mert – Uj Péter filmről írt recenziójának érzékletes jelzőit kölcsönvéve – hősünk sztrapacskaarcú, anakronisztikus, bumburnyák, posztkommer, bizánci nacionalista, neandervölgyi politikusfigura lett volna. Dehogy. Ő valóban más testalkatú, arcberendezésű és szubkultúrájú politikus volt, mint térségbeli kortársai, Antall József, Tadeusz Mazowiecki vagy Václav Klaus. Minden képessége megvolt viszont a csúcsdemagóg pozíciójának betöltéséhez: az esze éles, kiválóan játszott a szlovák emberek lelkének húrjain, perfektül beszélte nyelvüket, a gátlásokat csak hírből ismerte, élen járt a hatalom akarásában, céltudatossága, határozottsága és karizmája pedig kiemelte őt a rendszerváltás utáni évek jellemzően értelmiségiszerű pályatársai közül. Mégsem lett hazája teljhatalmú ura.
Egy kézenfekvő magyarázat szerint egyszerűen rosszkor próbálkozott. A kilencvenes évek közepe nem kedvezett a joguralom rabigáját lerázni vágyó kelet-közép-európai politikusoknak, az efféléket akkoriban nem kényeztették kohéziós forrásokkal, nem szórakoztatták bölcsek tanácsával, nem mulattatták a hetes cikkely lóbálásával. Sőt, a nyugati politikusok egyértelmű jelzésekkel hozták a csatlakozni vágyó ország választópolgárainak tudomására (tombolt a liberális terror!), hogy Mečiarral nem sokra jutnak, egy uniós/civilizációs normákra fittyet hányó Szlovákia sem az USA-nak, sem Európának nem kell. Vagy-vagy, világos beszéd. És a többség a Nyugatot választotta.
Ám a szlovák autokratikus kísérlet bukása nem a rossz időzítéssel, hanem a közjogi környezettel magyarázható.
A (cseh)szlovák rendszerváltás folyamata viszonylag későn, 1989 november közepén kezdődött, és mivel ekkor már biztosra lehetett venni a keleti blokk szétesését, óvatoskodás nélkül neki lehetett látni a közjogi intézményrendszer kialakításának. Volt mire támaszkodni: a (cseh)szlovák köztársaság alapító atyái visszanyúlhattak a két háború közötti, demokratikus Csehszlovákia közjogi hagyományaihoz.
Így volt ez a rendszer sarkalatos elemével, a 1990. január 28-án elfogadott választási törvénnyel is, melynek törvényben rögzített alapelve az 1938 előtti időszakhoz hasonlóan az arányosság maradt. A többségi szisztémának a gondolata sem merült föl, mivel az az emberek tudatában a kommunista időszak választásaival kapcsolódott össze. Arányos választási rendszer = demokratikus, többségi = antidemokratikus (komcsi), ilyen egyszerű, gondolták a (cseh)szlovákok.
A választási rendszer szlovákiai társadalomfejlődésre gyakorolt hatását két példán mutatjuk.
Az 1994-es választáson Mečiar pártja, a HZDS a szavazatok 35 százalékával a mandátumok 40 százalékát kapta, ezért koalícióra kényszerült lépni két kis párttal. A ciklus közepe táján visszaesett a kormánypártok támogatottsága, ezért a klasszikus recepttel próbálkoztak: az arányosról a többségi irányába tolták volna a választási rendszert, a képviselők egy része lista helyett egyéni választókerületekből került volna a parlamentbe. Azzal számoltak, hogy a nagy HZDS egyedül, esetleg két kis partnerével közös jelöltet állítva könnyedén megszerezheti az egyéni választókerületi mandátumok többségét a csaknem tucatnyi eltérő politikai profilú, kicsi és közepes pártból álló ellenzékkel szemben.
Szlovákiában a választási törvény egyszerű többséggel módosítható, csakhogy a HZDS-nek nem volt ennyije, ezért meg kellett győzni a koalíciós partnereket. A Szlovák Munkásszövetségnek (ZRS) és a Szlovák Nemzeti Pártnak (SNS) viszont esze ágában sem volt támogatni az ötletet. Ezek az antiliberális-nacionalista alakulatok nem más kegyéből, hanem a maguk erejéből lettek a maguk módján tényezők, és dolgozott bennük az életösztön. Tudták, hogy az arányosság csonkítása és az egyéni választókerületi rendszer bevezetése rájuk nézve (a többi kis pártra is persze, de az az ő bajuk) halálos fenyegetés, ezért az ötletet nem támogatták, írta a történetet feldolgozó Grigorij Mesežnikov[16].
Ekkor Mečiarék kényszerűségből elővették a gyengébb, de koalíciós partnereik érdekeivel nem ütköző B tervet, és egy törvénymódosítással akarták megakadályozni a sok pártból álló két ellenzéki tömörülés sikerét. Ezt a támadást ki tudta védeni az ellenzék: a Szlovák Demokratikus Koalíció öt pártja csinált egy választási pártot, a három magyar párt pedig megalakította a Magyar Koalíció Pártját. Mečiar megbukott, a kormányra került ellenzék pedig visszaállította az eredeti, konszenzusos választási szabályokat. Az autokratikus kísérlet kudarcba fulladt.
A 2012-ben a politikai helyzet kísértetiesen hasonlított a 2010-es magyarországihoz: a választásokon hatalmas különbség volt a nyertes és a vesztes között. Ez úgy történt, hogy a tarka, négy pártból álló jobbközép polgári koalíció szűk másfél év kormányzás után felbomlott, és az előrehozott választásokon visszajött Robert Fico, a Mečiar utáni kor erős embere. Taroltak: sem azelőtt, sem azóta nem kapott párt annyi szavazatot, mint amennyit akkor a Smer. Ötször annyian szavaztak rájuk, mint a legnagyobb ellenzéki pártra (44% vs. 8,8%).
A szlovák választási rendszer azonban betöltötte azt a szerepet, amit a vitorlás hajón a tőkesúly: a politikai egyensúly időleges megbomlásakor is biztosította a hatalommegosztás elvén nyugvó rezsim stabilitását, nem engedte a túlhatalom létrejöttét. Halász Iván szerint „valószínűleg csak a szlovák arányos választási rendszer akadályozta meg azt, hogy ez a párt egyedül nem kapta meg az alkotmányozáshoz szükséges minősített (azaz háromötödös) többséget”.[17]
Szlovákiát nem az autokrata hajlamú politikusok kínzó hiánya vagy a demokratikus érzelmű politikai géniuszok sokasága tartotta távol a magyar úttól – a Mečiar-film is tanúsítja, hogy igény is volt rá (az emberek ott is bolondulnak a populista vezérekért), és igénylő is (tegnapelőtt Vlado, tegnap Fico). Nem volt viszont alkalom. Michal Kovač köztársasági elnök fiának elrablásától a Remiáš-merényleten át a Kuciak-gyilkosságig szörnyű dolgok történtek, de a közjogi rendszer, első helyen a választási törvény szabaddá tette a politika piacát, nem támogatta politikai monopóliumok kialakulását, és ezzel megóvta az országot attól, hogy egyetlen ember kezében összpontosuljon a hatalom. A politikai szabadság rendjének két biztosítéka a kormány szabadsága és a választások szabadsága.
Állítsuk ezt szembe azzal, ami 2010-ben Magyarországon történt.
Magyarország non coronat
2010-ben végállomásához ért a két évtizedes folyamat. Magyarország eltékozolta az önrendelkezés 1989-ben kapott lehetőségét, ezért már egy (a COVID-19 járvány idején helyénvaló így fogalmazni) legyengített immunrendszerű, lebénult/lebénított állam és a bénultságot megelégelő társadalom politikai rendszerét érte az autokrata támadás.
Mi okozta a bénultságot?
Szlovákia és Lengyelország közjogi rendszere nem a kormányalakítást szándékozott megkönnyíteni és a kormány bukását megnehezíteni, hanem a felelős kormányzást támogatta. A kormány érvényesíthette akaratát, megvalósíthatta elképzeléseit, rendszerszintű átalakításokat kezdeményezhetett, a legfontosabb intézményekbe is beültethette a saját embereit, nem voltak „sarkalatos” törvények, sem folytonos konszenzuskényszer. Egyértelmű felelősségi viszonyok jöttek létre – aki kormányoz, azé a felelősség.Elvileg az alkotmány módosítása is könnyebb: Szlovákiában elég a háromötöd, Lengyelországban pedig beérik az összes helyett a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával. Mégis, a túlnyomóan arányos (mely arányosságon csak a parlamenti bejutási küszöb csorbít) választási rendszer miatt mindkét országban biztonságban volt a rendszerváltáskor kialakított képviseleti rendszer – Mečiar régóta nyugdíjas és egykori pártjának már az utódpártja is ellenzékbe került, a lengyelországi hatalomkoncentráció pedig bár ijesztően megnövekedett, de mind a mai napig visszafogottabb mértékű a magyarországinál.
Magyarország rendszerváltó elitje ezzel szemben a maga egyedülálló választási rendszerével a kormányalakítás megkönnyítését és a kormány két választás közötti megbuktathatatlanságát támogatta, a sarkalatos törvényekkel, a konszenzusos kinevezésekkel, alkotmánybírósági túlterjeszkedéssel viszont ellehetetlenítette a felelős kormányzást.[18] A kormányzati cselekvés blokkolására széleskörű jogot és lehetőséget kapott a parlamenti kisebbség és az alkotmánybíróság, és ezzel megvalósult Liska Tibor rémálma: elvált egymástól a döntés és a felelősség. „Én szabotálok, ők (ti. a kormány) viselik a felelősséget”, ismerte fel a rendszer logikáját az ellenzékbe szorult Orbán, és 2002-es választási veresége után a maga képére formált pártjával működésképtelenné tudta tenni a ’89-es rendszert. Pontosabban: nyilvánvaló tette, hogy ez a rendszer működésképtelen.
A közjogi szisztéma a kormányfőt lényegében érinthetetlenné tevő (nem mellékesen pedig a kormánypárti képviselőket mameluk szerepre szocializáló) konstruktív bizalmatlanság intézményével[19] és a pártszerkezet választási rendszer általi mesterségesen befagyasztásával kiiktatta a politikai önkorrekcióra való képességet. „Magyarország az egyetlen ország az egész Európai Unióban, ahol 1990 óta, tehát mióta szabad választásokat tartanak a közép-európai országokban, soha nem volt előrehozott választás” – mondta 2019 őszén Orbán, és valóban. Majd méltatta a ’89-es politikai elit teljesítményét: „a rendszerváltók: az MDF, az SZDSZ, a Fidesz, a MSZP, az akkori kisgazdák és kereszténydemokraták jól kapták el, jól ragadták meg az alkotmányos stabilitásnak a lényegét, (…) e mögött az a kulturális sajátosság húzódik meg, hogy a magyarok pontosan tudják, hogy a politikai stabilitás mindennek a kiindulópontja.”[20]
Elkerülhetetlen volt-e, hogy a politikai stabilitásra törekvés, mint magyar kulturális sajátosság – tételezzük föl, hogy csakugyan létezik ilyen – maga alá gyűrte a hatalommegosztás rendszerével adekvát közjogi rendszer kiépítésének szándékát? Ha figyelembe vesszük, hogy a hasonló tradíciókkal 1989-hez érkező környező országokban a WJP nem rögzített a magyaréhoz hasonló – Kornai János kifejezésével – U-kanyart, feltételezhetjük, hogy nem, egyáltalán nem volt elkerülhetetlen.[21] Ha pedig fölidézzük Szűcs Jenő és Bibó István sokat idézett, de soha komolyan nem vett gondolatát arról, hogy a történelemben nincsenek szükségszerűségek, hanem bizonyos határokon belüli lehetőségek, amelyekkel lehet élni, és amelyeket el lehet puskázni[22], engedjük meg a feltételezést: 1989-ben is volt lehetőség – például egy jóval arányosabb választási rendszer elfogadására.
A tapasztalatok szerint hatalomkoncentrációhoz szokott, diktatórikus rezsimekből kikászálódó társadalmakban a demokratikus átmenetkor nem tanácsos kis szavazói többséget nagyarányú mandátumtöbbséggé transzformáló választási rendszert alkalmazni. Nem is szokás. A miénk az egyetlen ország, ahol ezt a lehetséges-e sikeres átmenet súlyosan aránytalan választási rendszerrel kísérletet végrehajtották.
Nem tudatos döntés eredményeként lett ez így. A választási törvény megalkotásának történetét feldolgozó John W. Schiemann szerint a jogszabály „nem (…) módszeresen átgondolt és egységesen kidolgozott nagyszabású terv terméke, hanem különböző komponensek összetoldásából született”. Másutt erről így fogalmaz: „a régi, az újjáalakult és az új politikai pártok vezetői közötti harc mellékterméke, (…) nem nagyszabású elképzelések összeütközéséből született”.[23] A nagyszabású elképzelések hiánya okozta problémát a törvényalkotás legfontosabb politikai szereplőinek ismerethiánya súlyosbította. Schiemann egy helyen például lényegében azt írja, hogy a rendszerváltó szakpolitikusok-szakértők nem voltak tisztában a német választási szisztémával: „a magyar törvényalkotók nem akarták egyszerűen csak utánozni a német rendszert (vagy legalábbis azt, amit annak hittek)” (kiemelés tőlem, K.M.)”. Egy lábjegyzetben pedig megjegyezte: „érdemes rámutatni, hogy Antall a jelek szerint félreértelmezte a német rendszert, amely a mandátumok megoszlására gyakorolt hatását tekintve arányos volt, s nem többségi, mint az általa indítványozott rendszer”.[24] Magyarországon tehát bár nem voltak a (cseh)szlovákiaihoz fogható demokratikus előképek, de éppen a német választási rendszer jobb ismerete segített volna összhangba hozni a nemzeti hagyományt (egyéni választókerületi rendszer) és a nyugati orientációt (ti. a hatalommegosztás leghatékonyabb jogi biztosítéka az arányosabb választási rendszer).
Schiemann nem fejtette ki, mit ért nagyszabású elképzelések hiányán. Talán ő is ezt: a túlhatalomhoz jutás lehetőségének választási törvény általi minimalizálása. Valóban, a 1989. október 19-én a Nemzeti Kerekasztalt megjelenítő és nevében tárgyaló Tölgyessy Péter számára sem ez volt a gondolkodás sorvezetője.
Érdemes feleleveníteni a történetet. 1989 szeptemberében a Nemzeti Kerekasztal tárgyalásain megállapodás született az állampárti rezsimből a többpárti demokratikus rendszerbe való átmenet sarkalatos kérdéseiről. Az egyezség hat törvényjavaslatban öltött testet, ezek közül ötöt az akkor még pártállami parlament képviselői változtatás nélkül megszavaztak, a hatodikból viszont nem a kerekasztal résztvevőinek szándéka szerinti tartalommal született törvény.
A Nemzeti Kerekasztalon elfogadott választási törvényjavaslat 374 fős parlamenttel számolt, ahová 152 képviselő egyéni választókerületekből, 152 megyei listákról, 70 pedig a mandátumelosztás aránytalanságát mérsékelni hivatott kompenzációs listáról kapott volna mandátumot. Csakhogy a kerekasztal többi megállapodását fegyelmezetten megszavazó képviselők a választási rendszer szabályozásának kérdésében megmakacsolták magukat, és a megállapodás teljes átírásával fenyegetőztek. Fölhördülésük módosító javaslatok tucatjaiban öltött testet, azok mindegyike az egyéni választókerületek számának brutális növelését és a kompenzációs listán megszerezhető mandátumok számának csökkentését célozta. Géprombolók módjára lázadoztak: nem akarták ők sem a kommunizmust visszahozni, sem a majdani többpárti rendszert megtorpedózni, indulataikra a frusztráció mellett talán a pártoskodástól való ösztönös berzenkedés és az egyéni mandátum magasabbrendűségébe vetett archaikus meggyőződés lehet a magyarázat. De igazából action gratuite volt ez a javából.
A konfliktus megoldása érdekében a végszavazás előtti estén, október 19-én összeültek a képviselők küldöttei és a Nemzeti Kerekasztalon született megállapodás mellett érvelő háromfős delegáció, melynek tagja volt az Ellenzéki Kerekasztalt képviselő Tölgyessy Péter, a kormány képviseletében Németh Miklós miniszterelnök és Horváth István belügyminiszter. Hármójuk rövid konzultációja után Tölgyessy – mint arról maga is beszámolt[25] – kompromisszumot javasolt a képviselőknek: az egyéni választókerületekben megszerezhető mandátumok száma 152-ről növeljék 176-ra, az aránytalanságot tompítani hivatott országos kompenzációs listáról megszerezhető mandátumoké pedig 70-ről csökkentsék 58-ra. Ezt a lázadó törvényhozók elfogadták, és – egy a rendszer lényegét nem érintő módosítás kivételével – 2010-ben is ez volt érvényben.
1989. október 19-én este megszületett a rendszerváltó politikai elit minden szereplője által üdvözölt megállapodás, 20-án az Országgyűlés megszavazta a majdani többpárti rendszer súlyosan aránytalanná tett választási törvényét.
Görög drámákat idéző helyzet: mikor október 23-án Szűrös Mátyás kikiáltotta a Magyar Köztársaságot, a törvénnyel az újkori magyar történelem Mengyelejev-táblázatában az autokrata helye már ki volt jelölve. Csak a név hiányzott.
Ha 2010‑ben a Nemzeti Kerekasztal eredeti törvényjavaslatának megfelelő algoritmus szerint transzformálódtak volna parlamenti mandátumokká a választók egyéni és listás szavazatai, Orbánnak nem lett volna alkotmányozó többsége. Még akkor is legalább hét (azaz 7, hetes) mandátum hiányzott volna a kétharmadhoz, ha az összes egyéni választókerületben a Felcsúton kiválasztott jelölt győzött volna. A Nemzeti Kerekasztal kevésbé aránytalan választási rendszere tehát még a politikai erőviszonyok szokatlan megbillenése esetén is képes lett volna útját állni annak, hogy egyetlen párt, illetve esetünkben a pártot korlátlanul uraló ember szupertöbbséghez jusson, és elsöpörje az alkotmányos rendet.
Bár 1989 kegyelmi pillanata elmúlt, 1990 tavaszán volt még egy utolsó utáni lehetőség a pártállami képviselők választási rendszert eltorzító lázadásának korrekciójára – az MDF és az SZDSZ megállapodása. Végtére is ennek a sok szempontból példás egyezségnek a politikai legitimációját éppen az adta – és erre a szövegben két helyen is hivatkoznak –, hogy „az Országgyűlés eltért háromoldalú megállapodásoktól”.[26] Legitim megoldás lett volna, ha erre hivatkozva a Nemzeti Kerekasztal hat darabos törvénycsomagjából egyetlenként megcsáklyázott választási törvény eredeti változatát is visszahozzák. De ekkor, a választások után a rendszerváltó vezérkar már a rendszer rövid távú üzemeltethetőségére összpontosított – kétharmados törvények ritkítása, a konstruktív bizalmatlansági indítvány jogrendbe illesztése –, és nem látta sürgetőnek visszaépíteni a politikai szabadság legfontosabb garanciáját.
A rendszerváltás közjogi építménye egészében volt elhibázott, és az esetlegesen kialakult konstrukció leggyengébb láncszeme a könnyen megszerezhető alkotmányozó hatalommal csábító választási rendszer. Ez határozta meg a 2010-et megelőző két évtizedet, s lett Magyarország a túlhatalom birodalma.
LÁBJEGYZETEK:
[1] Széky János írt erről először, l. Bárányvakság, Pozsony, Kalligram, 2015.
[2] Kozák Márton: A ’89-es közjogi rendszer és a romlott fiú, Élet és Irodalom, 2018. 37. szám
[3] Előadás az Eötvös Csoport rendezvényén 2019. 02. 20-án. lásd https://www.youtube.com/watch?v=TyQQoQUFWZk&t=8677s, 2:24:35 perctől
[5] Jakab András: A jogállamiság mérése indexek segítségével http://ias.jak.ppke.hu/hir/ias/20162sz/12_Jakab_IAS_2016_2.pdf
[4] Tölgyessy Péter: Válság idején teremtett mozdíthatatlanság, Társadalmi Riport 2014, Tárki. 650. oldal. l. még itt: https://www.tarki.hu/sites/default/files/adatbank-h/kutjel/pdf/b350.pdf
[6] Jakab András–Gajduschek György: Jogállamiság, jogtudat, normakövetés. Társadalmi Riport 2018 TÁRKI, Budapest, 397-413. o.
[7] https://www.napi.hu/magyar_gazdasag/az-igazsagugyi-miniszter-anyosa-lett-az-orszagos-birosagi-hivatal-elnokhelyettese.703794.html
[8] Összefoglalóan l. itt: https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/, a jogállamiság-indexet alkotó faktorokról részletesen l. itt: https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/factors/2020
[9] A mutató részletes kifejtését l. itt: https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/factors/2020/Constraints%20on%20Government%20Powers/
[10] A WJP jogállamiság-mérései 2011-ben kezdődtek, Magyarország a 2012/13-as jelentésben szerepelt először. Az első jelentés 66, a legutóbbi, 2020-as 128 országra terjedt ki. A kapható pontszám 0-tól 1-ig terjedhet, a jogállamiság helyzete annál jobb, minél magasabb a pontszám. A pontszámok értelmezését segítendő megjegyezzük, hogy a 2020-as jelentés szerint a kormányzati hatalom korlátainak erőssége tekintetében az élen végzett öt ország (Dánia, Norvégia, Finnország, Svédország, Hollandia) pontszámának átlaga 0,9, a lista végén szereplő ötösé (Venezuela, Nicaragua, Egyiptom, Kambodzsa, Törökország) 0,26.
[11] l. https://www.parlament.hu/irom39/00047/00047.pdf
[12] https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/factors/2020/Hungary/Constraints%20on%20Government%20Powers/
[13] Magyar Bálint – Mitrovits Miklós: Lengyel-magyar párhuzamos rendszerrajzok, Élet és Irodalom, 2016. aug. 12.
[14] Ez a fejezet az Élet és Irodalomban megjelent írás alapján készült, l. https://www.es.hu/cikk/2020-03-06/kozak-marton/szlovakia-a-tavoli-szomszed.html
[15] Mečiar – A hatalom vonzásában, HBO Europe, 2017
[16] Grigorij Mesežnikov: A nem konszenzuson alapuló választási reform, Fórum Társadalomtudományi Szemle, 2001/1.
[17] Halász Iván: A 2016. évi szlovák parlamenti választások, Parlamenti Szemle, 2016/1.
Fontos továbbá, amit a szerző a szlovák arányos rendszer mellékhatásaként említ: „Fokozatosan csökkent azon pártok száma, amelyek elvből és zsigerből nem voltak képesek egymással kommunikálni. Sokáig ilyenek voltak a reformálatlan szlovák kommunisták és a kereszténydemokraták, vagy a magyar kisebbséget képviselő pártok és a szlovák radikális nacionalisták. Az utóbbi másfél évtizedben viszont helyi és regionális szinten némileg más politikai kultúra alakult ki, amelyben sokkal több az átfedés a pártok között.”
[18] l. erről Széky János: Bárányvakság, Pozsony, Kalligram, 2015. 53-66. oldal
[19] l. erről Kende Péter írását: http://beszelo.c3.hu/cikkek/%E2%80%A6antall-jozsef-oroksegerol
[20] https://www.kormany.hu/hu/a-miniszterelnok/beszedek-publikaciok-interjuk/orban-viktor-beszede-a-magyar-diaszpora-tanacs-ix-ulesen
[21] Kornai János: U-kanyar Magyarországon, Élet és Irodalom, 2015/14. szám
[22] Szűcs Jenő: Vázlat Európa három történeti régiójáról, Magvető, 1983. 120. oldal
[23] John Schiemann: A választási törvény megalkotása. In: Bozóki András (szerk.) A rendszerváltás forgatókönyve 7. kötet, Új Mandátum Könyvkiadó, 2000.
[24] Schiemann, id. mű, 559. oldal
[25] Előadás az Eötvös Csoport rendezvényén 2019. 02. 20-án. l. itt: https://www.youtube.com/watch?v=TyQQoQUFWZk&t=8677s, 2:24:35 perctől
[26] A paktum. A Magyar Demokrata Fórum és a Szabad Demokraták Szövetsége megállapodása. In: Magyarország politikai évkönyve, 1991 Ökonómia Alapítvány – Economix Rt.
Vox Populi 